1. 서언

국회 선진화법이란, 제18대 국회의 임기 종반인 2012. 5. 2. 국회 본회의에서 국회법 일부개정 법률안으로 통과되어 2012. 5. 25. 공포되었고, 제19대 국회가 임기를 개시한 2012. 5. 30.부터 시행된 법률 제11453호(개정국회법)를 지칭한다. 동법은 제18대 국회에서는 시행된 적이 없고 19대 국회에서 부터 시행 적용되는 법률임을 유의해야 한다.

그 주요내용을 보면, 헌법이 정하는 국회의 의결 원칙에 저촉되는 내용을 담고 있다. 헌법 제49조는 “국회는 헌법 또는 법률에 특별한 규정이 없는 한 재적의원 과반수의 출석과 출석의원 과반수의 찬성으로 의결한다. 가부동수인 때에는 부결된 것으로 본다”고 규정함 으로써 단순 다수결의 원칙을 채택하고 있다. 원래 제헌 헌법은 가부동수인 경우에는 의장이 결정권을 가진다고 규정 하였으나 현행 헌법은 부결된 것으로 보도록 하여 소수자를 우대하고 있다.

개정된 국회법 제57조의2(안건조정위원회)는 이견을 조정할 필요가 있는 안건을 심사하기 위하여 재적의원 3분의 1 이상의 요구로 안건조정위원회를 구성하고, 그 수를 여야 동수로 하고.

제85조(심사기간)는 의장의 직권상정요건을 천재지변, 전시사변, 각 교섭단체 대표의원간의 합의가 있을 때로 하고 ,

제85조의2(안건의 신속처리)는 안건신속처리를 위 하여는 재적과반수의 발의와 재적의원 5분의 3 이상의 찬성이 있어야 하고,

제106조의2(무제한토론의 실시등)는 본회의 심의에서 재적의원 3분의1 이상의 요구가 있는 경우 무제한토론(filibuster)이 가능 하고, 토론종결은 재적의원 5분의 3 이상의 찬성이 있어야 하도록 규정 하고 있다.

이 국회법개정안은 아무런 제한이나 전제도 없이 어떤 안건이건 재적의원 3분의1이 요구하면 안건 조정을 계속해야 하고 무제한 토론을 해야하며, 재적의원 5분의2 이상 이면 안건처리를 무제한 저지 시키고 의사방해 토론을 계속 할 수 있도록 하였다. 이 법률을 찬성하는 사람은 그 규정들을 소위 국회 선진화법이라 칭하거나 몸싸움 방지법이라 하는가 하면, 반대하는 사람은 헌법이 정하는 단순 다수결의 대원칙을 파괴하는 위헌적인 법률로서 국회를 무력화 시키는 국회 발목잡기법, 국회 식물화법 이라고 부르기도 한다. 이 법으로 인하여 제19대 국회는 회의도 몸싸움도 없이 150여 일간 법률안 한건을 처리 못하는 사상 최악의 식물국회가 되었고 앞으로도 그런 위험이 상존하고 있다.

2. 국회 선진화법의 위헌성

우리 헌법 제49조가 정하는 단순 다수결원칙은 자유 평등을 이상으로 하는 민주국가의 기본원칙이다. 회의체의 모든 구성원이 동등한 가치를 가진 1표씩을 행사하고 1표라도 더 얻은 안건이 채택되고 승패가 갈리는 것은 구성원의 평등을 보장하고 투표의 등가성을 구현하는 길 이기도 하다.

그런데 국회 선진화법은 단순다수결의 원칙을 전반적으로 파괴하고 있어 원내 다수를 무력화 시키고 있다. 동법에 따르면 재적의원 3분의 1이 요구해서 여야 동수의 안건조정위원회를 구성 하고 나면 조정이 되기 전에는 회의체의 결정 기능이 중단된다. 여야의 이견으로 안건상정이 안 되는 경우 국회의장이 직권상정을 하여 표결에 부쳐야 하는데 이 역시 여야 합의가 없이는 상정 자체를 못하게 하고 있다. 이때 긴급한 안건을 처리하려면 재적의원 5분의 3 이상이 찬성을 해야 되므로 과반수 의원이 원해도 속수무책이다. 또한 재적의원 3분의 1이 요구하면 무제한 의사방해 연설을 하여 의결을 저지 할수 있고 이를 중단 시키려면 재적의원 5분의 3 이상의 찬성이 있어야 하니 산더미 같이 쌓인 민생 안건들을 어찌할꼬 ! 국민이 원내 다수의석을 만들어 주어도 아무 소용이 없는 것이다.

민주주의제도는 지금까지 인류가 창안해 낸 정치제도 중 에서는 가장 좋은 제도라는 말이 있다. 그 이유는 불과 2-3세기 전만 하여도 전 세계의 대부분 국가들은 전제 군주제를 채택하여 정권을 획득,유지 또는 교체 하기 위하여 혁명,폭력,전쟁 등 모든 수단을 동원하여 서로 싸우고 총칼로 이긴 자가 정권을 쟁취해 왔다. 그 후 인간과 정치생활이 진화하면서 평화 속에 정권이 순환 교체되는 제도를 창안한 것이 다수결의 원칙에 근거를 둔 민주정치이다.

민주정치는 구성원 중 다수파가 정권을 장악하게 되므로 구성원이 가진 투표권의 등가성을 보장하는 것이 가장 중요하며, 다수의 의사결정을 존중하고 이에 복종하는 것이 민주주의를 지키는 길이다. 민주적 의사결정의 근본은 투표가치의 등가성이며 1인1표의 원칙에 따른 단순 다수결 주의이다. 어떤 모임에서건 특별한 주요사안이 아니면서 의사결정에 가중 다수결, 예컨대 5분의 3, 3분의 2의 찬성등을 요구할 경우 종종 의사 결정을 못하는 사태가 발생한다. 그 이유는 반대하는 구성원에게 1.5배 또는 2배의 투표가치와 결정권을 부여하는 결과가 되기 때문이다. 민주사회에서 구성원 간에 평화적이고 합리적인 의사결정이 불가능한 상태가 되면 그 조직은 붕괴되거나 힘을 가진 소수인의 독재로 회귀할 우려가 있다. 단순 다수결 제도를 채택하는 경우에는 모든 안건이 가결 또는 부결로 결론이 내리게 되어있고 가부동수인 경우에는 부결로 보게 되어 있으니 그 회의체의 기능은 항시 살아 움직이게 되는 것이다..

그래서 미국의 토머스 제퍼슨 대통령은 다수결의 원칙은 인간들의 모든 모임에서의 자연법(the natural law of assembly of men) 이라고 했다. 우리 헌법 제49조가 국회에서의 단순다수결 원칙을 선언한 것은 이러한 민주주의의 대 원칙을 헌법의 기본으로 채택한다는 뜻이 있고 이에 위반되는 법률은 헌법에 위반 되므로 무효라 할 것이다.

헌법 제49조가 “헌법 또는 법률에 특별한 규정이 없는 한” 이라고 정하고 있으니 국회법이나 다른 법률로 가중다수결의 원칙을 정할 수 있다는 주장이 있으나 이는 형식에 치우친 논리이다. 국회법은 헌법의 하위에 있는 법률인 만큼 헌법이 정하는 국회의 의결 원칙을 전반적으로 부정할 수 있는 일반규정을 둘 수는 없다고 보아야 한다. 예컨대 국회법 제142조 제3항이 국회의원의 자격상실 결정에 3분의2 이상의 찬성을 요구하는 것은 특정 사안에 대한 특칙이므로 가능하다. 그러나 국회법이 안건에 대한 어떤 특정도 없이 어떤 안건이라도 재적 3분의1의 요구가 있으면 5분의3 이상이 요구할 때 까지 안건조정을 하고 무제한토론을 하고, 여야 대표의원간의 합의가 없이는 의장이 직권상정도 못하고 국회를 공전시키도록 한 것은 헌법 제49조의 단순 다수결의 원칙을 전반적으로 부정하면서 국회기능을 무력화 시킬 수 있는 권능을 소수자에게 백지 위임하는 규정 이므로 위헌적 법률이 아닐 수 없다.

1933년 3월23일 독일 국회는 국회의 입법권을 히틀러 행정부에서 행사 하도록 한 수권법을 통과 시킨바 있는데 이는 헌법이 부여한 입법권을 국회가 행정부에 백지위임하는 내용의 법 이므로 위헌 입법의 전형이다. 국회 선진화법은 헌법이 정하는 국회의 의사 원칙을 전면 부정하고 국회의 의안처리를 무제한 지연 시킬 수 있는 권능을 소수파에게 백지 위임 하는 규정이라는 점에서 독일의 수권법과 유사한 법 이므로 우리 헌법 질서가 수용 할 수 없는 것이다.

3. 미국 상원규칙 22 (Rule XXⅡ) 와 국회선진화법

원내 소수파가 다수파의 결정을 막기 위한 방법 중의 하나인 필리버스터 제도는 미국에도 있다. 필리버스터 제도는 미국 상, 하원에 모두 있었으나, 국정현안을 신속히 처리해야 하고 인구비례로 선출된 하원에서는 의원의 발언시간을 제한하고 필리버스터를 허용하지 않는다. 미국 상원은 각주를 대표한 비교적 소수의 원로의원으로 구성되고 부통령이 의장을 맡아 여야 대립이 심각 하지 않아 1917년까지는 발언시간 제한을 하지 않았다. 그러나 세계 제1차 대전 중 우드로 윌슨 대통령이 요구한 상선의 무장을 허용하는 법안이 상원에서 필리버스터로 인하여 저지되자 상원에서도 토론종결을 할 수 있도록 규칙을 개정했다. 처음에는 3분의 2의 찬성으로 토론종결을 할 수 있도록 개정했으나 1975년에는 이것도 과중하다 하여 5분의 3으로 줄였다. 이것이 미국 상원규칙 22 (Rule XXⅡ) 인 것이다.

그러나 위 미국 상원규칙은 영국의 Blackstone에 의한 명제인 “선임 의회가 제정한 의사규칙이 후임 의회를 구속하지 않는다.” “의회의 권한은 언제나 동등한 것이고, 자신보다 우위의 권력을 인정하지 아니한다.” 는 원칙에 위반되는 규칙으로서, 미국헌법 제1조 3항이 정하는바 “각 상원 의원은 1투표권을 가진다”는 미국 헌법 규정에도 위반되므로 후임 의회가 지킬 의무가 없는 규칙으로 보고 있다. 실제 Blackstone의 명제는 미국 연방대법원의 지지를 받은 바 있고 (Newton v Commissioner) 현재 필리버스트 제도는 거의 유명 무실하다.

단순 다수결에서는 표의 등가성이 인정되지만 가중 다수결을 택하면 반대하는 의원에게 가중된 투표가치를 부여하게 되므로 의원평등의 원칙에도 반하는 것이다.

제18대 국회가, 제19대 국회에서 부터는 국회에서 다수결에 의한 의사 진행과 의결을 하지 못하게 하고 원내 3분의1 내지 5분의2 소수파에게 국정 운영의 주도권을 백지위임 해준 국회 선진화법은, 선임 의회가 후임 의회의 자율권을 박탈하는 법률이고 헌법이 정하는 단순 다수결의 원칙을 전반적으로 부정하는 법률이다. 재19대 국회는 자신보다 우위의 권력을 인정 할수 없으므로 제18대 국회가 잘못 입법한 국회 선진화법을 개정하거나 무시하거나 위헌을 이유로 그 적용을 거부 할 수 있다고 본다.

4. 식물국회의 타개방안

법률로 헌법이 정하는 단순 다수결의 원칙을 무력화 시키는 가중 다수결 제도를 채택한 소위 국회 선진화 규정들은 헌법에 위반되고 제19대 국회의 자율성을 해치고 의원평등의 원칙을 침해하는 만큼 이를 조속히 무효화하거나 폐기하고 국회를 정상화 하여야 한다. 이를 위 하여는 국회내적 방안과 국회외적 방안이 있을 수 있다.

국회내적 방안이란 첫째, 제18대 국회가 입법한 가중 다수결 제도는 제19대 국회의 자율적 의사운영권을 침해한 위헌적 규정임을 확인하고 제19대 국회가 헌법이 정하는 의사절차에 따라 국회법 해당 조항을 개정하여 폐기하는 방법