공무원 개혁과 관련해 의례적으로 등장하는 부정적 평가가 담긴 단어는 복지부동, 무사안일, 권한 남용 또는 부정부패 등일 것이다.

혹자는 중하위직 공무원 의식 개혁이 없이 대한민국이 명실상부한 선진국으로 진입한다는 것은 어려울 것이라는 주장을 제기하기도 한다.

민간기업의 사례를 들어, 어떻게 해야 실무 책임을 지고 있는 중·하위직 공무원의 마인드 리뉴얼이 가능할 것인지 살펴보자.

어느 외국은행의 부정부패 감지 사례

관리시스템이 빈틈이 없는 것으로 알려진 어느 외국인 은행의 이야기다.

어느 날 사전 예고도 없이 싱가폴 소재 아시아태평양 감사 본부에서 몇 사람이 한국 지점을 방문했다. 지점장과 인사하기도 전에 창구직원 앞에 찾아와 2주간 강제휴가를 명한다. 그 직원은 사물만 챙긴 채 자리를 비워야 한다. 은행 창구 업무는 사전에 섭외해 데려온 사람에게 맡긴다.

이른바 2주간의 깜작 감사(Surprise Audit)가 시작된 것이다. 감사 과정에서 비리가 드러나면, 가차 없이 징계처분이 내려진다. 물론 횡령 등의 범죄 혐의가 적발될 경우 형사 고발까지 서슴지 않는다.

어떻게 싱가폴에 위치한 내부감사실에서 부정거래 징후를 감지할 수 있었을까 

해당 은행은 오래전부터 글로벌 소매은행업을 영위해 오면서, 수많은 은행직원의 횡령 등의 부정행위를 경험했다. 그때마다, 내부 감사팀은 어떻게 부정행위 징후가 내부통제시스템을 통해 감지되거나 적발되지 않았는지에 대해 면밀하게 분석한다. 그리고, 철저한 반성과 함께 유사한 부정거래가 발생할 경우 사전적 징후를 감지할 수 있도록 은행의 내부감사 프로그램을 수정한다.

정상적인 거래는 아무런 제약 없이 흘러가지만, 내부감사 프로그램 속에 설치해 놓은 문턱(threshold) 장치에 감지된 거래는 내부감사인 감사실 로그에 차곡차곡 저장된다. 내부 감사실 직원은 로그파일 거래를 분석해 부정 의혹이 있을 것이란 판단이 서면, 특정 은행원이 처리한 모든 거래를 상세하게 분석한다. 그리고, 예고 없이 해당 지점을 예고 없이 방문해 사실확인을 위해 정밀 내부감사 작업에 들어간다.

은행의 모든 직원은 예방통제(Preventive Control)시스템과 사후적발 (Detective Control) 시스템이 완벽하게 작동하고 있다는 사실을 깨닫고 감히 부정거래를 저지를 엄두조차 낼 수 없게 된다.

전사적 자원관리(ERP, Enterprise Resource Planning) 기반의 사기업

ERP 시스템이란 인력·생산·물류·회계 등 기업의 모든 자원을 전체적으로 관리하여 기업활동의 최적화를 꾀하는 컴퓨터시스템을 말한다.

ERP 시스템은 Best Practice를 채택하고 있다. 모든 경영 활동과 관련해 특정 부문의 업무를 가장 효율적으로 수행한다고 알려진 글로벌 기업의 최첨단 관리기법이 모두 ERP에 체화돼 있다. 따라서, 부정부패 등의 행위가 개입되기 어려운 것은 두말할 나위도 없다.

은행 등의 경우, 유사한 영업 환경을 갖춘 지점들을 Peer Group으로 묶어 지점별 평가를 위해 균형 성과표(BSC, Balanced Score-Card) 시스템을 도입해 활용하고 있다. 가만히 앉아서 시간을 죽이는 복지부동 등의 현상은 발생할 여지가 없다. 상대적 성과가 부실하면, 인사상 불이익조치를 당해야 하기 때문이다.

민간기업의 직원은 사방팔방에서의 감시의 눈길과 피 말리는 경쟁 환경 속에서 살아가고 있다. 오랫동안 민간기업에서 근무한 경험을 가진 직장인이라면, 공무원 사회에 만연해 있는 부정부패, 복지부동, 또는 권한남용 등의 부정적 현상에 대해 도저히 이해하지 못할 것이다.

민간기업의 개혁 사례

민간기업은 주기적으로 변화된 환경에 적응하기 위해 끊임없이 개혁작업을 추진하고 있다.

개혁(改革)이란 가죽을 벗겨 새로움을 추구하는 활동을 의미한다. 기업에서의 개혁작업은 최고경영층을 포함한 전사적 합의가 전제돼야 성공할 수 있다. 최고경영층도 새로운 업무처리 방식을 도입과 관련해 불만이 있더라도 수용해야만 한다. 국부적인 업무 개선만으로는 절대적으로 전사적인 개혁작업은 성공할 수 없다.

통상적으로 사기업의 개혁작업은 BPR/ISP(Business Process Reengineering/ Information Strategy Planning)에서 시작된다.

BPR이란 경영혁신기법의 하나로, 기업의 활동이나 업무의 전반적인 흐름을 분석하고, 경영 목표에 맞도록 조직과 사업을 최적으로 다시 설계해 구성하는 것이다.

리엔지니어링 활동이란 반드시 존재해야 할 기본적(Fundamental)인 것에 집중하고, 현재 업무 활동을 무시하고 백지상태에서 근본적(Radical)으로 완전히 새로운 업무처리 행태를 만들어내는 것이고, 낡은 것은 버리고 극적(Dramatic)으로 새로운 방식으로 대체하는 것이다.

BPR를 통해 완전히 변화될 업무처리 방식은 최고경영층과 실무진의 동의를 받아야 한다. 부처 이기주의를 비롯해 업무처리 방식 등과 관련해 실무진의 반대가 있다면, 최고경영자의 단호한 의사결정이 필요하다.

내부 규정이나 업무처리 매뉴얼 등도 변화된 업무처리 환경에 맞추어 변경되어야 한다.

ISP란 비즈니스의 중장기 경영 비전 및 전략을 효과적으로 지원하기 위해 전사적 관점에서 정보시스템, 정보관리 체계의 비전 및 전략계획을 수립하는 활동이다. BPR 작업을 통해 변화된 업무처리 방식을 개괄적 정보시스템 모습으로 표현한 조감도라 할 것이다.

정보시스템의 개념적 설계 과정에서 정교한 부정징후 탐색시스템(Fraud Detection System)이나, 예외에 의한 관리(Management By Exception) 원칙, 직무의 분리(Segregation of Duties), 활동회계 (ABC, Activity-Based Control) 관리, 또는 성과관리(Performance Management) 시스템 등의 경영관리 이론도 시스템에 반영될 수 있다.

이러니 무사안일이나 복지부동 현상은 나타날 수가 없다.

행정 시스템 개혁 방안

모든 행정활동은 주기적 작업(Routine), 그리고, 비주기적 작업(Non-Routine), 그리고, 판단 작업(Judgement)으로 분류될 수 있다.

Routine Task란 대체로 중·하위직에 속하는 직원들이 매일 단순 반복적으로 수행하는 작업이다. 대부분의 주기적 작업은 정보시스템을 통해 부정적 업무처리를 방지할 수 있다. 부정이 개입될만한 업무에 다양한 문턱(Threshold) 장치를 설치한다면 통제가 가능할 것이다.

대체로 부정이나 오류 거래는 비주기적 또는 판단 작업에서 발생할 가능성이 크다. 이런 거래에는 상위 직급의 결재나 동료의 검토(Check)를 받도록 시스템이 설계되고 작동되어야 할 것이다.

그리고, 주기적으로 다른 부서 직원들에 의한 업부 평가 등의 Peer Group Review 등의 절차도 실행되어야 할 것이다.

정보의 일반원칙에 충실한 정보시스템 구축

(1) 정보 취급 행위에 대한 분명한 책임 부여

모든 행정활동은 정보를 취급하는 과정, 즉, 정보의 생성·조회·수정·삭제하는 행위이다.

모든 정보 취급 활동에는 책임 구분이 명확해야 한다.

일반적인 상용 전자결재 시스템은 물론 정부가 사용하는 ‘온-나라 문서시스템’에도 웬만한 통제프로그램은 장착돼 있어, 부정행위가 발생했을 경우 책임자를 쉽게 파악할 수 있을 것이다.

정보는 정확성(Accuracy), 적시성(Timeliness) 및 목적 적합성(Relevance) 등의 속성을 갖추고 있어야 한다.

정보가 갖추어야 할 일반적 속성에 어긋난 거래는 부정이 개입돼 있을 가능성이 크다. 적절한 문턱(Threshold) 장치가 설치된다면, 통제가 가능할 것이다.

행정부의 오랜 병폐는 조직이기주의이다. 조직이기주의 때문에 특정업무에 대한 책임 소재를 분명하게 구분 지을 수 없는 경우가 많다. 이런 사유로 행정정보시스템에는 Data와 Process Redundancy 현상이 많이 존재하고 있고, 행정력과 예산 낭비 등의 문제점이 발생하고 있다.

청와대 내부에 대통령 직속의 국가 정보화 전략실을 설치하고, 국가 CIO 주관 하에 데이터 표준화 모델링 작업을 추진해 행정정보시스템을 단순화할 필요가 있을 것이다. 물론, 이런 작업에는 최고 통치자의 전폭적인 지원이 필수적이다.

(2) 정보의 충분성

정보시스템에서 가장 중요하게 고려될 요소는 정보의 충분성이다. 정보를 누락시키거나 왜곡하는 행위에는 부정이 개입돼 있을 가능성이 크다.

검찰이나 경찰이 사건 수사 과정에서 수집하거나 제출받은 정보를 담당자가 고의적으로 누락시킨다거나, 국세청 자금출처 조사 과정에서 특정 정보를 누락시키거나 왜곡했다면, 부정이 개입돼 있을 가능성이 크다.

이런 위험을 제거하려면, 특정인이나 특정 그룹이 어떤 정보라도 독점적으로 취급할 수 없도록 제도적 장치가 마련돼야 할 것이다.

법과 제도 위에서 고의로 정보를 누락하는 행위도 방지할 수 있는 절차도 마련돼야 할 것이다.

국회법에 국방이나 외교 등의 일부 비밀유지를 필요로 하는 것은 제외하고 모든 의정활동은 공개하도록 규정돼 있다. 하지만, 국회의원부터 법을 지키지 않고 속기록을 작성하지 않는 경우가 너무 많다. 가장 중요한 예산 처리 마지막 단계인 계수조정 과정은 베일이 가려져 있는 것이 오래된 국회의 관행이다.

밀실에서 의사결정을 하고 회의록을 남기지 않는 관행도 부정거래가 개입돼 있을 가능성이 크다. 모든 의사결정 과정에 대한 회의록 등의 자료가 작성돼 정보시스템에 입력될 수 있도록 제도화해야 할 것이다.

투명한 행정이 진정한 선진국 대열에 합류할 지름길

공직자가 부정행위를 저지르는 동기는 부당한 개인적 이익을 추구하거나, 상위 직급자의 거스를 수 없는 지시 때문일 것이다.

어떤 경우라도 견고한 내부통제 시스템에 의해 사후에 적발될 가능성이 크다면 감히 부정행위를 저지를 마음을 먹지 못할 것이다.

제도적으로 부정거래가 내부감사나 감사원 감사를 통해 예외 없이 적발돼 처벌이 이루어진다면, 공직자의 부정한 행정 행위는 근절될 수 있을 것이다.

내부 고발자(Whistleblower) 보호를 강화하는 제도적 보완도 필요할 것이다.

핀란드의 경우, 우리의 김영란 법과 유사한 부정방지법이 수십 년 전부터 시행되고 있지만, 단 한 건의 처벌 사례가 없었다고 한다.

투명한 공직사회 구현이 대한민국이 진정한 선진국 대열에 합류할 지름길이란 사실을 인식하고, 대선 후보들이 중하위직 공무원 의식 개혁에 대해 깊은 관심을 보여 줄 것 기대해 본다.